【内容提要】在行政诉讼司法实践中，行政起诉期限是案件能否受理的关键，在办理行政诉讼案件时，也必须首先考虑行政起诉期限的问题。而行政起诉期限的概念常常与民事诉讼时效发生混淆，相关规定未完全集成于《行政诉讼法》，该制度的适用也存在不同的观点，特别在适用于特殊的行政登记类行政诉讼案件时，更有激烈的观点冲突。因此，为明确行政起诉期限的概念、内涵以及在行政登记行为类行政诉讼案件中的适用问题，本文对错误行政登记行为导致的行政诉讼案例进行分析，发掘起诉期限适用所存在的一些误区，以期在司法实践中能够正确适用行政起诉期限制度。
【关键词】起诉期限、行政登记行为、告知诉权或起诉期限、起诉期限的耽误
一、案例陈述
徐XX以自有房屋303室抵押担保，向A银行贷款，并于2011年5月5日向住建局办理抵押登记手续，领取他项权证。2012年5月25日，A银行向甲法院起诉徐XX还贷，法院审理后于2012年10月23日判决确定债权及优先受偿权。
A银行依法向甲法院申请执行，但甲法院于2013年5月14日出具执行裁定书，载明：“审理阶段已被本案财产保全的被执行人徐XX的唯一房产即303室，由于房管部门在办理抵押登记出现的错误，已被乙法院另案拍卖处置完毕，致使原本应该享有的抵押优先受偿权的申请执行人无法享受该权利”，并裁定终结本次执行程序。A银行核验他项权证才发现他项权证记载的抵押物为302室。后A银行多方与法院、住建局沟通协调，但均无果。
2015年2月12日，A银行向甲法院提起对住建局的民事诉讼，经审理，甲法院2015年8月12日裁定驳回起诉，并认为该案件应提起行政诉讼。
2015年9月8日，A银行即向甲法院提起行政诉讼，经中级人民法院裁定丙法院管辖。2015年12月15日，丙法院认为：“A银行自住建局2011年5月5日颁发他项权证时已经知道行政行为的内容，因住建局未告知诉权和起诉期限，应从知道行政行为内容之日起最长不超过2年，A银行于2015年9月8日提起行政诉讼已经超过2年且无正当理由”，并以此裁定驳回起诉。A银行即向中级人民法院上诉，经审理，中级人民法院以同一理由裁定驳回上诉。目前该案已申请再审。
二、行政起诉期限概述
案例中，法院驳回起诉、上诉的主要理由是超过行政起诉期限，究竟行政起诉期限制度是怎样规定的？又与民事诉讼时效有何不同？接下来笔者将针对行政起诉期限制度进行简要的阐述。
（一）行政起诉期限的概念
行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织（统称行政相对人）认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关、机构、组织及其工作人员具体行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。<i>
（二）行政起诉期限的法律依据
行政起诉期限的规定散见于以下法律及司法解释：
1、《行政诉讼法》第四十六条、第四十七条、第四十八条；
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第四十三条；
3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、第四条、第十二条。
（三）行政起诉期限的适用情形
1、对于行政作为：
（1）行政相对人知道具体行政行为内容，也已被告知诉权或起诉期限的：起诉期限自知道诉权或者起诉期限之日起计算六个月。
（2）行政相对人知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的：起诉期限自知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算6个月，但最长不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。
（3）行政相对人既不知道具体行政行为内容，也未被告知诉权或者起诉期限的：起诉期限自知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算6个月，但最长不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年，而且涉及不动产的最长不超过具体行政行为作出之日起20年，其他具体行政行为最长不超过具体行政行为作出之日起5年。
2、对于行政不作为：
（1）行政相对人请求履行保护其人身权、财产权等合法权益后2个月内不作为的：起诉期限自履行法定职责期限届满之日起6个月。
（2）行政相对人紧急情况下请求履行保护其人身权、财产权等合法权益时不作为的：不受起诉期限的限制。
3、起诉期限的突破：
因不可抗力、人身自由受到限制、不属于其自身的原因等耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
（四）行政起诉期限与民事诉讼时效的区别
行政起诉期限与民事诉讼时效虽然都是通过时间经过来影响诉讼权利的制度，但二者之间具有较大的区别，应当将二者严格区分。
1、着眼的利益不同。
民事诉讼时效是着眼于促进经济生活发展，因此制度设计不保护“在权利上睡觉的人”；而行政起诉期限集中在行政行为的确定力之上，其重要目的是提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。
2、权利基础不同。
民事诉讼时效的法律基础是实体民事权利之上的请求权；而行政起诉期限的法律基础是法院是否依法受理的诉权。
3、审查主体、方式不同。
民事诉讼时效的审查表现为被告针对请求权提出的时效抗辩权利，法院不会主动审查；而行政起诉期限的审查主体是法院，法院需主动审查起诉期限，并作为能否立案受理的判断标准。
4、计算方式不同。
民事诉讼时效计算存在中止、中断的情形；而行政起诉期限是不变期间，不适用时效的中止、中断，只有不可抗力和其他非因自身原因等导致的耽误才可不计入起诉期限。
三、案例分析
通过对行政起诉期限制度的分析，可以发现上文案例的争议焦点为：行政行为是否超过起诉期限。
（为便于下文对起诉期限适用问题的阐释，笔者梳理本案起诉期限所涉及的几个关键时间节点如下：
2011年5月5日，住建局为A银行办理303室房屋抵押，并颁发他项权证。
2013年5月14日，甲法院告知因住建局的错误登记，A银行的抵押物已被乙法院另案拍卖。
2015年2月12日，A银行向甲法院提起对住建局错误登记的民事赔偿诉讼。
2015年8月12日，甲法院裁定驳回起诉，并告知A银行该案应提起行政诉讼。
2015年9月8日，A银行向甲法院提起对住建局的行政诉讼。）
（一）本案的具体行政行为。
在分析起诉期限适用问题时，首先要考虑需要认定的具体行政行为为何？
从案例陈述中，我们可以发现，住建局作出的行政行为是办理抵押登记，而最终A银行财产权遭受侵害是乙法院将其依法享有优先权的抵押物拍卖。从逻辑常理出发，住建局办理抵押登记错误，并将错误的他项权证颁发给A银行时，只是将A银行置于抵押物优先受偿权可能遭受侵害的风险之中，并不必然导致将来抵押物被其他法院拍卖的结果，如果没有第二重原因力介入，也就是乙法院基于住建局的错误登记作出的拍卖行为，A银行的优先权完全可能在将来实现，并不因错误的登记受到任何财产损害。
住建局的错误登记是从颁发错误他项权证开始，一直持续的行政行为。该行政行为是否侵害相对人权益取决于，特定时间点该行政行为所可能导致的结果是否发生。也就是说，任何时间点上，只要没有造成A银行财产损失，该错误登记就不具有行政可诉性；只有该持续的错误登记行为在特定的时间点上，直接造成A银行财产权受侵害结果的发生，A银行才能针对该行政行为提起行政诉讼。
所以，笔者认为，这类影响行政相对人实际权益的行政登记行为是一种持续性的行政行为时，应当以实际侵害人身权、财产权这一特定时间节点所依据具体登记行为作为行政诉讼中的具体行政行为。
本案中，住建局在办理抵押登记时，应按照A银行提供的资料正确办理，发生错误登记后也应当依职权核实更正。在持续的错误登记中，乙法院作出拍卖决定的一刻，该错误登记行为实际侵害A银行的财产权，该时间点的错误登记行为才是本案行政诉讼的具体行政行为，该时间点才是具体行政行为作出的时间点。
（二）本案应当适用的起诉期限
本案中，A银行于2011年5月5日取得住建局颁发的他项权证，只知道住建局作出了抵押登记的行为，但因未及时核对他项权证，客观上并不清楚他项权证所载抵押登记系错误登记，因此，应当属于行政相对人既不知道具体行政行为内容，也未被告知诉权或者起诉期限的情形。
所以，本案行政起诉期限需要满足三个条件：
1、因本案具体行政行为涉及不动产，最长期限不超过具体行政行为作出之日起20年。该作出之日是事实发生之日，不要求行政相对人知晓与否。
结合上文对具体行政行为的分析，可以认定，本案讼争的具体行政行为是乙法院根据抵押登记情况作出拍卖决定这一时间点，住建局对案涉抵押物的错误登记行为。该行为作出之日起至今尚未超过20年，因此，最长期限并未超过。
2、不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。
根据本案事实，A银行知道住建局错误登记导致抵押物被其他法院拍卖是在2013年5月14日，甲法院裁定明确因住建局的错误登记，A银行的抵押物已被乙法院另案拍卖。所以，如A银行不存在因不可抗力或其他不属于自身的原因，则必须在2015年5月14日前向人民法院提起行政诉讼。
但由于当时并未被告知行政诉权和行政起诉期限，A银行于2015年2月12日向甲法院提起对住建局错误登记的民事赔偿诉讼。该起诉时间尚在2015年5月14日前，而A银行向甲法院提起民事诉讼后，同一法院不可能再受理同一法律事实的行政诉讼，法院经过长时间的审查才于2015年8月12日裁定驳回起诉，并告知行政诉讼诉权。
所以，人民法院自受理案件到驳回起诉、告知行政诉权期间所耽误的时间并非A银行的自身的原因导致的，是为查明法律关系性质以及是否具有行政诉权所必须花费的时间成本，应当依法从起诉期限中扣除。
而且从法院对民事案件长时间的审查中也可以看出，这类案件究竟属于民事纠纷还是行政纠纷是存在争议的，法院尚需充分查明事实后才能认定法律性质，更不应当过分扩大行政相对人应当知道诉权或起诉期限的认定范围。
3、自知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算6个月。
本案中，A银行知道诉权是在2015年8月12日，甲法院裁定驳回起诉，并告知A银行该案应提起行政诉讼。此前，A银行因未被告知诉权，故不清楚应当提起民事诉讼还是行政诉讼，在民事诉讼审理过程中，经法院示明行政诉权时才知道行政诉权，因此，起诉期限不应超过知道诉权之日起6个月，即2016年2月12日，而A银行向甲法院提起行政诉讼的时间是2015年9月8日，显然并未超过该时间。
综上，A银行提起的行政诉讼并未超过起诉期限，人民法院应当依法受理审查。
四、行政起诉期限适用误区
从本文所援引的这一典型案例，我们不难发现，在审查这类特殊的行政登记错误行政诉讼案件中，适用行政起诉期限是存在一些误区的，如果不能跳出这些误区，可能导致行政相对人的合法权益因行政起诉期限的误用而被排距于行政诉讼救济的大门之外。因此，本文结合案例中反映的问题，对行政起诉期限适用的误区进行整理。
1、对具体行政行为的认定存在误区。
案例中这类行政登记错误导致的行政诉讼案件往往存在以下特征：错误的登记行为是一个持续不间断的行政行为；不会立即导致人身权利、财产权利遭到侵害；在将来的特定时间点，因错误登记而引发其他行为发生，最终侵害行政相对人的合法权益。
错误的登记行为将行政相对人的权利置于风险之中，但并不一定导致最终的损害结果出现，也可能在发生损失之前，通过行政主体的自我纠正或者通过行政相对人的申请而更正。
从因果关系的角度出发，最终导致侵害结果发生的行政行为是在错误登记风险转化为实际损害时，行政登记仍保持错误状态的具体行政行为。
因此，错误登记行为不是颁发权证这一时间点作出的具体行政行为，而是自错误登记行为作出之日起至更正之日止的一个持续性的行政行为，其中实际侵害行政相对人权益，具有可诉性的只有侵害结果发生时的错误登记行为。
2、“颁发权证之日”、“具体行政行为作出之日”与“知道或应当知道具体行政行为内容之日”的区分上存在误区。
从上文的分析中，我们已经明确可诉的具体行政行为是侵害结果发生时的错误登记行为，并以此作为具体行政行为作出的时间点。而该时间节点仅适用于计算最长起诉期限，与“知道或应当知道具体行政行为内容之日”是两个概念。在未告知诉权的情况下，起诉期限应当从“知道或应当知道具体行政行为内容之日”起算2年，而不是“具体行政行为作出之日”起算2年。
回归到具体的个案中可以更清楚发现三者的区别。“颁发权证之日”是2011年5月5日；“具体行政行为作出之日”是导致乙法院拍卖决定的错误登记之日；“知道或应当知道具体行政行为内容之日”是2013年5月14日，经甲法院告知错误登记导致乙法院拍卖事实。
因此，正确适用起诉期限制度的前提是必须对这几个概念进行明确的区分，并且明确各日期节点是用于何种起诉期限的计算。
3、对起诉期限的耽误认定存在误区。
起诉期限的耽误是行政起诉期限的唯一突破，因此，对起诉期限的耽误审查关系到起诉期限制度设计的最终效果。虽然过于粗放可能导致行政起诉期限制度将形同虚设，但过于严苛也不利于行政相对人获取司法救济。而且行政诉讼法对具体耽误情形的规定十分宽泛。因此，对起诉期限的耽误审查不仅需要从法律规定的角度出发，还有考虑到举证责任、法律效果等因素。
从法律规定出发，能够构成起诉期限耽误的情形有三种，一种是不可抗力、一种是限制人身自由、还有一种是其他非因自身原因的情形。关于不可抗力有比较明确而公认的标准，限制人身自由的情形原告也可以轻易举证，最不易认定也是发生概率最高的就是其他非因自身原因的情形。
笔者认为，对“非因自身原因”的情形认定在原告充分举证的情况下，法院针对原告的举证情况，结合最终法律效果，综合认定是否同意将耽误的时间扣除。
例如案例中A银行已经向法院提交了在“知道行政行为内容之日”起2年内向法院提起民事诉讼的相关证据，法院应当结合案件的实际考虑，本案的法律关系是否仅凭普通主体就可明确行政诉权，A银行提起民事诉讼是否必要，法院审查期限过长导致时间超过是否可以由A银行实际控制等方面因素，最终做出起诉期限的超过确实不属于A银行自身原因的认定。
五、总结
行政起诉期限制度设计的正确适用是行政相对人诉讼权利的实现的重要保障。在办理相关案件时，必须要跳出民事诉讼的思维，真正运用行政诉讼的眼光去分析具体行政行为，把握重要的时间节点，并综合考虑耽误起诉期限的特殊情形。只有这样，行政起诉期限制度才能真正服务于司法，起到维护行政行为确定性的目的。
<i>仇慎齐，《行政诉讼起诉期限的举证责任分配原则》，《人民法院报》理论与实践版2003年5月23日。
